Conférence ministérielle de l’OMC à Bali

2013/12/04 | Par Alexandre L. Maltais


Introduction

En 2001 à Doha, les membres de l’OMC avaient reconnu – et c’est un euphémisme – les « difficultés structurelles spéciales » et les « problèmes de mise en œuvre » des accords de l’OMC auxquels ils font face. Le cycle de Doha1 dans lequel ils sont engagés devait donc attirer l’attention sur les thématiques liées au développement et fournir des solutions pour les peuples les plus désavantagés du monde.

Dix ans plus tard, lors de la 8e Conférence ministérielle de l’OMC les ministres présents avaient, dans leur déclaration finale, dit regretter que « les négociations soient dans l’impasse » 2 dans le cadre du Cycle de Doha. De fait, les pourparlers peinent à aboutir sur des résultats. Pour débloquer la situation, les négociations ont été orientées sur des thématiques plus consensuelles.

Du 3 au 6 décembre se tient, pour la première fois à l’extérieur de Genève depuis Hong Kong en 2005, la 9e Conférence ministérielle de l’OMC (CM9) à Bali. Il s’agit de l’événement le plus important depuis plusieurs années dans le cadre du Cycle de Doha. Les diplomates, représentants, acteurs de la société civile qui s’intéressent au commerce et au développent avaient de grands espoirs pour Bali, qui devait être l’ultime opportunité d’arriver à un accord multilatéral. À l’automne 2013, un certain consensus se dégageait selon lequel Bali allait effectivement permettre aux pays membres de s’entendre, mais depuis quelques jours, rien n’est moins certain.

Au cours des dernières semaines, surtout depuis l’élection du nouveau directeur général issu d’un pays du Sud à la tête de l’OMC, le brésilien Roberto Azevêdo, les représentants des États membres ont intensifié les négociations. L’objectif était d’en arriver à un accord de principe sur un « paquet » de textes sur différents sujets : ce ne serait pas une entente « à la carte », les membres doivent accepter l’ensemble des textes négociés, ou rien du tout.

Malgré les efforts, les négociations en préparation à la CM9 n’ont pas permis de stabiliser les textes et d’obtenir une base de travail consolidée. Lors de la dernière réunion du Conseil général, le directeur général de l’OMC a même déclaré : « Nous ne pouvons pas dire au monde que nous avons obtenu des résultats », en ajoutant que « ces derniers jours, nous avons cessé de prendre les décisions politiques difficiles qui s’imposaient. »3 Pour certains observateurs, c’est la crédibilité et la pertinence de l’OMC en tant qu’organisation responsable de la règlementation du commerce mondial qui se jouera à Bali.4

L’objectif de cette note d’intervention est de sensibiliser à l’importance des négociations commerciales internationales dans le cadre de l’OMC et de leur impact, surtout pour l’économie du Québec. Elle abordera deux des principales thématiques5 de négociation lors de la 9e Conférence ministérielle de l’OMC à Bali, soit (1) la facilitation des échanges; et (2) l’agriculture et les produits agricoles. L’analyse se base sur les textes en cours de négociations à la Conférence de Bali, en date du 25 novembre 2013, dont l’IRÉC a obtenu copie.



La facilitation des échanges

La facilitation des échanges a pour objectif de réduire les « inefficacités aux frontières ». Le concept réfère notamment, mais pas seulement, à la « suppression des obstacles au passage des frontières pour les marchandises. »6 Il peut s’agir, par exemple, de simplifier les procédures douanières, rendre plus facilement disponibles les informations sur les différentes règlementations nationales relatives à l’importation/exportation ou alors réduire les formalités administratives à l’entrée des marchandises. La facilitation des échanges vise à rendre la vie plus facile aux importateurs et exportateurs. Cependant, certains pays en développement sont réticents à l’idée d’un accord sur la facilitation des échanges. Leur crainte principale est qu’un tel accord impliquerait, pour eux, un investissement massif dans les infrastructures, mais serait à coût pratiquement nul pour les pays développés qui sont déjà dotés de ces infrastructures.7

  1. En préparation pour la CM9, les membres de l’OMC ont travaillé de manière intensive sur ce thème de la facilitation des échanges. Peu avant le début de la Conférence de Bali, le groupe des PMA a même annoncé une « percée ». Le texte toucherait aux aspects les plus importants de la facilitation des échanges en incluant des dispositions notamment les biens périssables; afin d’éviter « la perte ou détérioration évitable » des marchandises périssables en imposant aux membres de remettre en circulation les biens périssables « le plus rapidement possible » en leur donnant priorité sur les marchandises non périssables.

  2. Le transit; qui intéresse particulièrement les pays enclavés dont la capacité d’exportation est liée à la volonté des États voisins et qui leur permettrait de construire des infrastructures dans les pays voisins afin de faciliter le transit des marchandises et interdirait l’imposition de formalités qui constitueraient une restriction déguisée de la liberté de transit.

  3. La coopération douanière; qui vise à faciliter la coopération douanière entre les agences nationales en obligeant les pays à s’assurer que leurs agences responsables coordonnent leurs activités, notamment, en harmonisant les horaires de travail et des procédures et autres formalités, en développant des infrastructures communes, en faisant des contrôles conjoints, etc.

  4. Le traitement spécial et différencié; qui a pour objet de distinguer les droits et obligations des pays en développement et des PMA en leur accordant des délais adéquats pour mettre en œuvre l’accord et imposerait aux pays développés de fournir une assistance financière, technique ou une aide sous toute autre forme, en matière de renforcement des capacités. En d’autres termes, les pays « riches » tels que le Canada devraient venir en aide aux pays du Sud en fournissant, par exemple, une expertise technique pour améliorer les procédures douanières ou une aide financière pour construire les infrastructures nécessaires pour pouvoir recevoir les marchandises importées.

Les gains économiques de la facilitation des échanges font consensus, mais les estimations varient. Selon le Peterson Institute for International Economics, un influent groupe d’experts américain, la facilitation des échanges permettrait de faire croitre le PIB des économies développées de 440 milliards USD, et même de plus de 520 milliards USD pour les pays en développement.8 D’autres études ont conclu que les gains seraient plus modestes, de l’ordre de 1,5 % de la valeur globale des échanges commerciaux,9 ce qui est conforme aux estimations de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, reconnue comme une institution prodéveloppement. La facilitation des échanges profiterait également davantage aux petites et moyennes entreprises (PME) qu’aux grandes puisque ces dernières ont une meilleure connaissance des procédures complexes liées à l’importation de marchandises.10

Faciliter les échanges aurait plusieurs impacts positifs, y compris sur l’environnement. Les pays en développement ou les pays les moins avancés ont souvent des infrastructures et des administrations défaillantes qui ralentissent tellement le passage à la frontière qu’elles entraînent d’importantes pertes de marchandises agricoles périssables. La facilitation des échanges pourrait permettre de réduire le gaspillage de produits agroalimentaires constituant une part importante du commerce africain. Un accord sur la facilitation des échanges offrirait également d’intéressantes opportunités pour l’économie québécoise, nous le verrons dans une prochaine section.



L’agriculture

Les enjeux relatifs à l’agriculture et au commerce des produits agricoles sont très délicats à l’OMC. L’importance de l’agriculture dans l’économie des pays en développement, les impératifs de sécurité alimentaire, de la nécessité du développement rural et les préoccupations liées à l’occupation du territoire dans les pays développés sont autant de facteurs qui font en sorte que les négociations multilatérales avancent très lentement. En tant que cinquième exportateur de produits agricoles au monde, avec des exportations d’une valeur dépassant les 62,8 milliards de dollars annuellement, le Canada devra porter une attention particulière au déroulement des négociations sur l’agriculture.

À Bali, quatre textes concernant l’agriculture, en plus d’un accord portant spécifiquement sur le coton, font l’objet de négociations. Le premier texte porte sur les services généraux dans le secteur de l’agriculture et répond à une demande des pays africains. Il vise à faire reconnaître que certaines politiques relatives à l’agriculture, en contribuant au développement rural, à la sécurité alimentaire et la lutte contre la pauvreté, particulièrement dans les pays en développement, poursuivent des objectifs légitimes. Par conséquent, les programmes poursuivant les objectifs suivants feraient l’objet d’une exemption aux disciplines de l’OMC : « la restauration des terres, la conservation des sols et la gestion des ressources, la gestion des situations de sécheresse et la lutte contre les inondations, les programmes d’emploi en milieu rural, la délivrance des titres de propriété foncière et les programmes de peuplement. »11

Le deuxième texte concerne la détention, par les pays en développement, de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire. Il s’agit de politiques d’achat par les gouvernements aux producteurs agricoles de produits alimentaires à des prix bénéficiant d’un soutien afin de constituer des réserves.12 Pour l’instant, cette question demeure très controversée. D’ailleurs, le Rapporteur spécial du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies sur le droit à l’alimentation avait critiqué le déroulement des négociations sur l’agriculture en 2011, affirmant que la sécurité alimentaire était prise en otage lors des négociations du Cycle de Doha. Il a déclaré que : « l’OMC continue de poursuivre l’objectif obsolète d’augmenter les échanges au lieu d’encourager les échanges commerciaux qui contribuent réellement au bien-être des peuples. Par conséquent, l’Organisation traite les politiques de sécurité alimentaire comme une déviation gênante de son objectif ultime. Au contraire, il faut un environnement qui encourage des politiques qui améliorent la sécurité alimentaire. »13Deux ans après les déclarations du Rapporteur spécial, une solution durable semble toujours hors de portée dans le cadre de la Conférence de Bali. Si la voie d’une solution intérimaire était privilégiée et que le texte était adopté, les États membres devraient s’abstenir de contester ces mesures dans le cadre du système de règlement des différends de l’OMC. Dans ces conditions, l’équilibre entre la sécurité alimentaire dans les pays en développement et le respect des règles du commerce international restera fragile.

Le troisième texte relatif à l’agriculture aborde la question de la concurrence à l’exportation.14 À l’heure actuelle, un accord final sur l’élimination des subventions à l’exportation des produits agricoles semble inatteignable. Néanmoins, l’objectif demeure de réduire les subventions à l’exportation et les politiques connexes ayant des effets équivalents. Selon l’information disponible, le texte sur la concurrence à l’exportation réitère la volonté déjà exprimée par les membres d’éliminer toutes les mesures de soutien à l’exportation des produits agricoles. Tout en accueillant favorablement les progrès en matière de réduction des subventions, les États membres de l’OMC regrettent que l’objectif final n’ait pas été atteint. De fait, le texte ressemble davantage à une déclaration politique qu’à un texte juridiquement contraignant. Si l’enjeu de l’élimination des mesures d’aide à l’exportation des produits agroalimentaires est si important, c’est que ces mesures ont un impact dévastateur dans les pays en développement et les PMA, dont les exportateurs ne peuvent pas concurrencer la production subventionnée des pays développés. Mais ces politiques prédatrices sont aussi dommageables pour les producteurs d’ici. D’ailleurs, la Fédération canadienne de l’agriculture a pris position en faveur de l’élimination des aides à l’exportation, une position que devrait défendre le gouvernement canadien sur le plan multilatéral selon la Fédération.15

Le dernier texte négocié à Bali touche l’administration des contingents tarifaires.16 Il s’agit d’un enjeu très technique, mais qui a une incidence sur les flux commerciaux et surtout sur les petits exportateurs/importateurs. Certains pays utilisent l’approche du « premier arrivé, premier servi », c’est-à-dire que les importations sont autorisées jusqu’à ce que le contingent soit atteint. D’autres imposent des licences d’importation. Les discussions à Bali auront comme objectif de clarifier l’Accord sur l’agriculture en ce qui a trait à l’administration des contingents tarifaires. Elles porteront sur l’octroi des licences d’importation, la transparence, la facilitation des procédures et la recherche de l’efficacité dans la gestion des contingents. Le Canada fait partie du groupe de 43 membres de l’OMC qui peuvent légalement imposer des contingents tarifaires. En vertu des engagements pris dans le cadre des négociations précédentes, 21 contingents tarifaires sont imposables aux produits agricoles, mais tous ne sont pas utilisés.17 Ils sont applicables sur les produits céréaliers, les oléagineux, les produits laitiers, la viande et les œufs.18 Dans ce contexte, les diplomates canadiens devront porter une attention particulière à ces négociations puisque le Canada et le Québec pourraient avoir des intérêts défensifs à protéger.


Quelles occasions pour le Québec à Bali?

Les négociations à Bali doivent porter sur des enjeux qui ont plus d’impact sur les économies des pays en développement et des PMA. Les thématiques liées au traitement différencié des plus défavorisés ou les exceptions sur les politiques agricoles sont peu susceptibles d’apporter des gains considérables pour l’économie du Québec. Évidemment, le Québec, dont l’économie développée est axée sur les services et déjà grande exportatrice ne fait pas face aux mêmes défis que les pays en développement en matière de facilitation du commerce. Pourtant, un accord à Bali pourrait avoir un impact potentiellement positif sur l’économie québécoise en profitant à ses exportateurs et, dans une moindre mesure, à ses importateurs.

D’abord, des analyses démontrent que des efforts pourraient être faits à la frontière canadienne pour rendre plus efficace l’importation de marchandises. Selon l’OCDE, le Canada pourrait effectuer des changements dans les trois domaines suivants19 : (1) l’accessibilité de l’information en rendant plus facilement disponible les renseignements nécessaires à l’importation; (2) les décisions anticipées, en s’engageant préalablement sur « la manière dont la classification, l’origine, la méthode d’évaluation […] seront appliquées à des marchandises au moment de leur importation »; et (3) les formalités et les procédures, en réduisant les contrôles aux frontières.20

Si ces efforts étaient entrepris, les entreprises québécoises pourraient réduire le coût de leurs intrants importés et augmenter leur compétitivité. Cela étant dit, des gains très limités peuvent être espérés puisque le Canada se situe au-dessus de la moyenne des pays de l’OCDE dans tous ses indicateurs sur la facilitation des échanges. De l’aveu même de l’OCDE, les économies potentielles en réduisant les délais de dédouanement sont faibles puisque les dernières statistiques disponibles indiquent que les délais sont de l’ordre de 45 minutes en moyenne.21 Par ailleurs, dans le cadre de l’AÉCG Canada-UE, la facilitation des échanges n’avait pas été proposée comme thème prioritaire des pourparlers. Récemment, les parties se sont entendues sur les décisions anticipées sur l’origine ou la classification tarifaire des produits, les procédures douanières automatisées et l’établissement d’un système impartial et transparent pour le traitement des plaintes relatives aux déterminations et aux décisions en matière de douanes.22

Ensuite, les exportateurs québécois profiteraient davantage d’un accord sur la facilitation du commerce de deux façons. Premièrement, il contribuerait à atteindre les objectifs d’accroitre les exportations du Québec vers les pays en développement identifiés comme prometteurs dans le cadre de sa stratégie relative aux exportations. Dans son Plan de développement du commerce extérieur 2013-2017 (PDCE), le gouvernement identifie des marchés émergents présentant un potentiel de croissance intéressant pour les exportateurs québécois en Asie, au Moyen-Orient et en Afrique. Plus particulièrement, le Québec cible les pays suivants : l’Afrique du Sud, l’Indonésie, le Nigeria, la Turquie et le Vietnam.23 En matière de PIB, ces cinq pays représentent 2 455,9 milliards de dollars américains, avec une population de plus de 629,7 millions de personnes soit deux fois la population des États-Unis selon les données les plus récentes de la Banque mondiale. Ces pays sont typiquement ceux qui bénéficieraient le plus d’un accord multilatéral sur la facilitation du commerce qui rendrait plus accessibles leurs marchés pour les produits québécois.

Deuxièmement, un accord sur la facilitation des échanges à Bali offrirait une occasion de renforcer la coopération entre le Québec et des pays en développement et PMA francophones. Un tel accord serait un fort incitatif, pour les pays en développement et PMA africains, à investir massivement dans les infrastructures de base. Il peut s’agir d’infrastructures des transports, telles que les routes, les voies ferrées, les ports maritimes et les aéroports, mais aussi les infrastructures de télécommunications, pour les lignes fixes, les services mobiles et l’accès à Internet. En vertu de l’obligation d’offrir de l’assistance aux pays en développement, il ouvrirait la porte à des occasions de partenariat technique et/ou financier entre le gouvernement canadien et les pays africains. Si les fournisseurs de services québécois peuvent se positionner stratégiquement, avec l’aide du gouvernement du Québec, ils pourraient décrocher des contrats dans les régions ciblées par le PDCE.

D’ailleurs, le Plan de développement du commerce extérieur a déjà identifié le développement des services associés aux infrastructures de base comme prioritaire au Maghreb, en Afrique francophone et en Afrique du Sud. En septembre dernier, le ministre des Relations internationales, de la Francophonie et du Commerce extérieur du Québec a conduit une mission commerciale en Afrique de l’Ouest qui a permis à un groupe d’entreprises québécoises de visiter trois centres économiques d’importance, soit Dakar au Sénégal, Abidjan en Côte d’Ivoire et Ouagadougou au Burkina Faso. À cette occasion, le ministre Lisée a affirmé, non sans raison, qu’en faisant partie de la Francophonie, le Québec détient un avantage comparatif dans cette région du monde. Certaines études confirment que le partage d’une langue commune est un facteur important affectant les échanges commerciaux internationaux.24 Dans le cadre d’une coopération renforcée pour la mise sur pied d’infrastructures de base, cette langue commune pourrait ouvrir de nombreuses occasions pour les entreprises québécoises.


Conclusion

À la lumière de l’analyse des enjeux qui font l’objet de négociations à Bali, il faut distinguer deux types d’intérêts pour le Québec. Les premiers sont défensifs et sont liés aux enjeux relatifs à l’agriculture et au commerce des produits agricoles. Le gouvernement du Québec doit s’assurer que les représentants canadiens considèrent ces intérêts dans le cadre de leur stratégie de négociation pour éviter des concessions qui pourraient avoir un impact négatif sur l’économie agricole.

Les seconds sont offensifs et concernent la facilitation des échanges. Un accord à Bali pourrait offrir des opportunités pour les entreprises du Québec. D’abord, la mise en œuvre de l’entente par le gouvernement canadien pourrait contribuer à réduire le coût des intrants importés par les entreprises et augmenter leur compétitivité. Aussi, la facilitation du commerce favoriserait l’atteinte des objectifs d’augmenter les exportations québécoises vers certains pays identifiés dans le PDCE 2013-2017. Qui plus est, un accord à Bali ouvrirait la porte à de nouveaux partenariats entre les entreprises québécoises et des partenaires surtout en Afrique, solidifierait les liens avec les pays francophones, augmenterait les revenus des entreprises et profiteraient au développement et au renforcement des capacités des pays en développement.

En définitive, un accord à Bali peut avoir des retombés positives pour le Québec à condition que ses intérêts défensifs soient défendus et que le gouvernement du Québec mette en œuvre sa stratégie sur l’exportation pour maximiser les gains pour ses entreprises et profite des opportunités offertes pour renforcer la coopération au sein de la francophonie africaine.

1 Le Cycle de Doha, lancé à la 4e Conférence ministérielle de l’OMC en 2001, est le cycle actuel de négociations commerciales entre les Membres de l'OMC. Il vise à trouver un accord multilatéral sur une vingtaine de domaines du commerce international en mettant l’accent sur les priorités en matière de développement des pays du Sud.

2 Organisation mondiale du commerce, Déclaration finale du Président, Huitième Conférence ministérielle, Genève 15-17 Décembre 2011. WT/MIN(11)/11

3 Organisation mondiale du commerce, « Nouvelles 2013 : “Nous ne pouvons pas dire au monde que nous avons obtenu des résultats”, prévient M. Azevêdo au cours de la dernière réunion avant Bali. » OMC, Conseil général, 26 novembre 2013, Disponible en ligne : page consultée le 2 décembre 2013

4 AFP, « WTO faces fight for survival at make-or-break Bali summit, » The Economic Times, 1er décembre 2013, Disponible en ligne: page consultée le 2 décembre 2013

5 Cette note d’intervention n’abordera pas les quatre enjeux touchant spécialement aux pays en développement et aux PMA qui feront l’objet de négociations à Bali. Il s’agit (1) des règles d’origine préférentielles pour les PMA ; (2) de la mise en œuvre effective de la dérogation concernant les services pour les PMA ; (3) du traitement en franchise de droits et sans contingent pour les PMA ; (4) et d’un mécanisme de surveillance concernant le traitement spécial et différencié pour les pays en développement au titre des Accords de l’OMC.

6 OMC, « Glossaire » Guide terminologique de l’OMC, Disponible en ligne : page consultée le 2 décembre 2013

7 Yann Duval, « Costs and Benefits of Implementing Trade Facilitation Measures under Negotiations at the WTO: an Exploratory Survey, » Asia-Pacific Research and Training Network on Trade Working Paper Series, No. 3, January 2006, p. 3

8 Gary Hufbauer and Jeffrey Schott, « Payoff from the World Trade Agenda 2013, » Report to the ICC Research Foundation, Peterson Institute for International Economics, April 2013, p. 11

9 J. Francois, H. van Meijl et F. van Tongeren, « Economic Implications of Trade Liberalization Under the Doha Round, » https://www.gtap.agecon.purdue.edu/resources/download/1397.pdf p. 6

10 CUTS International, « Trade Facilitation: High Transaction Costs are a Burden to Both  SMEs and Consumers », Conférence organisée par CUTS, 3 octobre 2013, Genève, Disponible en ligne .

11 ibid.

12 OMC, « Le pari des négociations sur l'agriculture: “récolter” quelques “fruits à portée de la main”, » Note d’information, 9e Conférence ministérielle de l’OMC, Bali, Disponible en ligne : page consultée le 2 décembre 2013

13 Office of the High Commissionner for Human Rights, « Food security hostage to trade in WTO negotiations - UN right to food expert, » Communiqué de presse, 16 novembre 2011, Genève, Disponible en ligne : page consultée le 2 deécembre 2013

14 OMC, « Concurrence/subventions à l'exportation, » Agriculture : Analyse, Disponible en ligne : page consultée le 2 décembre 2013

15 FCA, « Subventions à l’exportation, » Enoncé de politique commercialeDisponible en ligne : page consultée le 2 décembre 2013

16 OMC, « Négociations sur l’agriculture : Aperçu général, » Disponible en ligne : page consultée le 2 décembre 2013

17 Comité de l’Agriculture, « Contingents tarifaires et autres, » Note d’information du Secrétariat, OMC, Document TN/AG/S/5, 21 mars 2002, p. 5

18 Ibid., p. 40 et pour plus de détails, voir p. 63

19 OECD Trade and Agriculture Directorate, « OECD Trade Facilitation Indicators – Canada », Country Analysis, Organisation for Economic Co-operation and Development, 2013, p. 1-2

20 OCDE, « Indicateurs sur la facilitation des échanges, » Disponible en ligne : page consultée le 2 décembre 2013

21 OECD, « Overcoming Border Bottlenecks : the Costs and Benefits of Trade Facilitation, » OECD Trade Policy Studies, 2009, p. 88

22 Gouvernement du Canada, « Résumé technique – Accord économique et commercial global Canada-UE, » Plan d’action du Canada, Disponible en ligne : page consultée le 2 décembre 2013

23 Gouvernement du Québec, « Plan de développement du commerce extérieur 2013-2017, » Politique économi Quels enjeux pour le Québec et pour le monde?