Partition du Québec : Québec solidaire a tout faux !

2019/04/10 | Par L’aut’journal

Les dix députés de Québec Solidaire à l’Assemblée nationale ont été les seuls à s’abstenir de voter une motion, présentée par le Parti Québécois, rappelant que le territoire du Québec est indivisible et que les lois du Québec s’appliquent sur tout son territoire. Québec Solidaire a d’abord invoqué le droit à l’autodétermination des peuples autochtones pour justifier son désistement. Puis, le parti politique a publié un communiqué disant : « « Québec solidaire défend ardemment le principe d’intégrité territoriale du Québec, mais tient à respecter les droits des peuples autochtones tel que stipulé par la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones ».

Québec Solidaire a tout faux, comme le démontre le livre Le territoire du Québec. L’Avis de cinq experts internationaux. Nous avons parvenir par courrier recommandé à leurs deux porte-paroles Manon Massé et Gabriel Nadeau-Dubois un exemplaire du livre.

L’étude que vient de publier l’aut’journal, avec l’autorisation de l’Assemblée nationale, a été réalisée en 1992 par cinq experts réputés du droit international à la demande, sous le gouvernement de Robert Bourassa, de la Commission d’étude des questions afférentes à l’accession du Québec, à la suite d’une recommandation de la Commission Bélanger-Campeau.

Nous vous présentons la préface du livre rédigé par André Binette, qui était le coordonnateur juridique et politique de la Commission et l’initiateur de l’étude.

Vous pouvez vous procurer ce livre essentiel dans ce débat dans toute bonne librairie ou encore en cliquant ici.

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L’avis des cinq experts de 1992 sur le territoire du Québec indépendant

Préface

Par André Binette

L’année 2017 marque le 25e anniversaire du plus important avis juridique sur le territoire du Québec, qui conserve toute sa pertinence aujourd’hui. Cette étude commandée en 1992 par la Commission d’étude des questions afférentes à l’accession du Québec à la souveraineté, une commission parlementaire spéciale de l’Assemblée nationale créée à la suite de la Commission Bélanger-Campeau, a établi que, dans l’éventualité de l’indépendance du Québec, le droit international garantit que le nouvel État souverain conservera tout le territoire terrestre de la province de Québec[1]. Cet avis (mieux connu sous le nom de « l’Avis des cinq experts ») reprend la règle de l’uti possidetis, une expression latine qui signifie tu possèderas ce que tu as possédé, qui repose sur une pratique internationale bien établie, selon laquelle les États fédérés qui accèdent à l’indépendance conservent leur territoire antérieur. À titre d’exemples, les États fédérés qui faisaient partie de l’URSS, de la Tchécoslovaquie et de la Yougoslavie ont tous conservé leurs frontières internes à titre de frontières internationales. Dans le dernier cas, la Serbie a voulu remettre cette règle en question par la force, mais la communauté internationale est vigoureusement intervenue pour la protéger.

L’étude de 1992 a été réalisée par cinq  juristes étrangers de haut niveau, dont le professeur français Alain Pellet, qui était alors le président en exercice de la Commission du droit international de l’ONU, et la professeure britannique Rosalyn Higgins, une future présidente de la Cour internationale de justice. Les trois autres experts, des juristes britannique, américain et allemand, faisaient également autorité. Aucune autre étude internationale d’un poids comparable n’a jamais été réalisée au sujet du territoire du Québec.

Les questions posées par la Commission étaient les suivantes:

«1. Dans l’hypothèse de l’accession du Québec à la souveraineté, les frontières du Québec souverain seraient-elles les frontières actuelles, qui comprendraient les territoires attribués au Québec par les lois fédérales de 1898 et de 1912, ou celles de la province de Québec au moment de la formation de la fédération canadienne en 1867?

2. Dans l’hypothèse de l’accession du Québec à la souveraineté, le droit international ferait-il prévaloir le principe de l’intégrité territoriale (ou uti possidetis) sur les revendications visant à démembrer le territoire du Québec, plus particulièrement:

- Les revendications des Autochtones du Québec, qui invoquent le droit à l’autodétermination des peuples au sens du droit international;

- Les revendications de la minorité anglophone, notamment en ce qui concerne les régions du Québec où cette minorité est concentrée;

- Les revendications des personnes résidant dans certaines régions frontalières du Québec, quelle que soit l’origine ethnique de ces personnes? (par 1.01)

D’entrée de jeu, les auteurs précisent que les différends territoriaux internes, notamment ceux qui concernent le golfe Saint-Laurent et le Labrador, deviendraient des différends internationaux advenant l’indépendance qui devraient être résolus suivant les règles pertinentes du droit international (par. 1.04 et 1.05).  

Les cinq experts concluent à l’unanimité que le Québec souverain conserverait la totalité du territoire terrestre de la province de Québec:

« Il apparaît donc qu’aucune circonstance particulière n’est de nature à tenir en échec le principe bien établi du droit international selon lequel, une fois l’indépendance du Québec acquise, le nouvel État aurait droit à voir l’intégrité de son territoire respectée dans le cadre de ses limites actuelles » (par. 2.37).

Ils précisent qu’il n’existe aucun intervalle entre la garantie constitutionnelle offerte au territoire du Québec dans la fédération canadienne et celle qui découle du droit international après l’indépendance:

« Au demeurant, dans le cas du Canada et du Québec, l’intégrité territoriale de celui-ci est garantie, avant l’indépendance, par les règles constitutionnelles de celui-là et le serait, après l’accession éventuelle du Québec à la souveraineté, par les principes bien établis et impératifs du droit international général. Il n’y a pas place pour une situation intermédiaire dans laquelle s’appliqueraient des règles différentes.

Lorsque la sécession se produit dans le cadre d’une circonscription territoriale bien définie, les anciennes limites de celle-ci constituent les frontières du nouvel État (principe de l’uti possidetis juris). La pratique internationale récente ne laisse aucun doute sur ce point lorsque l’État prédécesseur est une fédération, et traduit l’existence d’une opinio juris généralisée en ce sens.

Ces règles ne sont pas tenues en échec par les circonstances dans lesquelles certains territoires ont été rattachés au Québec. Seul importe l’instantané territorial au moment de l’accession à la souveraineté.

Si celle-ci se produit, le Québec héritera de l’intégrité du territoire qui est aujourd’hui le sien et de toutes les compétences relatives à celui-ci qui sont actuellement exercées par les autorités fédérales, notamment et y compris sur les réserves indiennes » (par 4.01.).

Les cinq experts sont d’avis que la thèse partitionniste qui s’appuie sur les modifications antérieures du territoire du Québec pour le limiter à celui de 1867 est sans fondement:

« Il s’est fréquemment produit, dans le contexte colonial, qu’une puissance administrante modifie les limites administratives entre ses diverses possessions; nul n’a cependant jamais prétendu que celles-ci devaient accéder à l’indépendance dans le cadre des limites antérieures. La date critique est celle de l’accession à la souveraineté…» (par. 2.31).

Trois des cinq experts qui ont signé cet avis ont réitéré leur position devant la Cour suprême du Canada dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec de 1998, mais la Cour suprême a choisi de ne pas les citer tout en évitant de les contredire.

 Les cinq experts se sont aussi prononcés sur le territoire maritime du Québec souverain, même si cette question était distincte de celles qui leur avaient été posées. Les savants auteurs ont affirmé que le Québec souverain aurait un droit inhérent à un territoire maritime beaucoup plus important que celui de la province de Québec, car la logique propre au droit international de la mer est différente de celle relative au territoire terrestre. La règle de l’uti possidetis ne s’applique pas aux espaces maritimes. Le statu quo qui maintiendrait la frontière provinciale actuelle située sur le rivage serait absurde, et ne peut être envisagé. Voici ce qu’on peut lire dans l’Avis des cinq experts sur ce point:

«Il nous semble que les frontières terrestres du Québec ne sont pas forcément transposables en matière de délimitation maritime. On doit en effet considérer qu’en théorie, tous les États côtiers ont un droit inhérent à des mers territoriales, des zones contiguës et des plateaux continentaux ainsi qu’à une zone économique exclusive. Conformément à l’adage traditionnel, souvent repris, la terre domine la mer. C’est donc la souveraineté que l’État exerce sur son territoire terrestre qui conditionne le titre que cet État détient sur les espaces maritimes.

Il n’est donc nullement évident que, quand bien même les eaux immédiatement adjacentes aux côtes du Québec seraient aujourd’hui considérées comme des eaux intérieures canadiennes, les principes applicables à la succession d’États tiendraient en échec les règles universellement acceptées en matière d’attribution des espaces marins. Il nous semble, au contraire que, comme tout État, le Québec, dans l’hypothèse de son accession à la souveraineté, pourrait revendiquer l’application de ces règles et faire valoir son droit inhérent à la souveraineté territoriale ou à des droits souverains sur les mers adjacentes à ses côtes, étant entendu :

  • Que si la baie et le détroit d’Hudson, voire le golfe du Saint-Laurent, étaient considérés comme des baies historiques, assimilées à des eaux intérieures, la question se poserait de savoir si ces espaces devraient être partagés entre les États riverains ou s’il conviendrait de les considérer comme des baies historiques relevant conjointement de ceux-ci, à la manière du régime juridique probablement applicable au golfe de Fonseca;
  • Et que les droits de passage ou de pêche acquis par les États tiers devraient en tout état de cause être respectés » (par. 2.35-2.36) [2].

 Il va sans dire que, sur le plan maritime, la souveraineté du Québec serait nettement plus avantageuse que le statut de province à l’intérieur de la fédération canadienne. Le droit international de la mer attribue d’emblée une mer territoriale et une zone économique exclusive à tout État côtier (de même qu’un plateau continental là où la géographie sous-marine s’y prête) en présumant qu’il s’agit d’un attribut de la souveraineté. Il reste toutefois à en négocier les modalités pour chaque cas particulier tel que celui du Québec.  

Si le Canada devait refuser de négocier la délimitation des espaces maritimes ou que ces négociations étaient infructueuses, il serait possible pour le Québec souverain de s’adresser à la Cour internationale de justice ou à toute autre instance internationale appropriée.

Par ailleurs, le Québec indépendant deviendrait automatiquement partie aux traités internationaux relatifs à ses frontières terrestres signés dans le passé par le Royaume-Uni et le Canada. L’article 11 de la Convention de Vienne sur la succession d’États en matière de traités de 1978 atteste que :

« Une succession d’États ne porte pas atteinte en tant que tel:

a) à une frontière établie par un traité; ni

b) aux obligations et droits établis par un traité et se rapportant au régime d’une frontière. »

Cette disposition a pour effet de garantir la stabilité de la frontière internationale existante avec les États-Unis :

« La conséquence qui en résulterait en cas d’accession du Québec à la souveraineté est que ni lui ni les États-Unis ne pourraient remettre en cause la délimitation de la frontière résultant des accords conclus entre le Canada (ou, en son nom, par la Grande-Bretagne) et les États-Unis, notamment le traité d’Ashburton-Webster de 1842 et le traité canado-américain de 1908 relatif à la démarcation de la frontière internationale » (Avis des cinq experts, par. 2.22.).  

Le Québec indépendant obtiendra d’office la propriété des parcs, bases militaires, ports et aéroports fédéraux, et ce, sans compensation puisqu’il renoncerait en contrepartie à la part des propriétés fédérales situées à l’extérieur du Québec que ses contribuables ont financée. Il recevrait de plus l’entière juridiction sur les parties du territoire québécois actuellement soumises à une compétence fédérale spécifique, comme les réserves indiennes et les bases militaires:

« D’une façon générale, conformément au principe rappelé par l’article 15, paragraphe 1.a, de la Convention de Vienne du 8 avril 1983, les biens d’État immeubles de l’État prédécesseur situés dans le territoire auquel se rapporte la succession d’États passent à l’État successeur.

[…] Le principe même de souveraineté implique l’exclusivité et la plénitude des compétences du nouvel État sur l’ensemble de son territoire. L’accession à l’indépendance entraînerait, ipso facto, et sans qu’il soit besoin d’une convention spéciale, le transfert des compétences, notamment législatives, réservées au Parlement ou au gouvernement fédéraux par la Constitution canadienne, aux autorités québécoises.

Ceci vaut notamment pour les réserves indiennes qui font, même dans la situation actuelle, partie intégrante du territoire du Québec. Il en irait de même pour les bases et les camps militaires, pour les mêmes raisons » (par. 2.22.).

 Le Québec peut légalement devenir indépendant avec tout son territoire au regard du droit international, avec ou sans l’accord du Canada, par exemple au moyen d’une déclaration unilatérale d’indépendance. C’est ce qu’a confirmé l’Avis sur le Kosovo, un jugement de la Cour internationale de justice du 22 juillet 2010, qui a établi la légalité en droit international des déclarations unilatérales d’indépendance, qui sont par définition non conformes au système juridique de l’État prédécesseur. Le Renvoi relatif à la sécession du Québec (1998), un jugement de la Cour suprême du Canada rendu en 1998, avait également admis cette possibilité.

L’obtention de l’indépendance au moyen d’une déclaration unilatérale d’indépendance ne remet en question ni le principe de l’uti possidetis, ni les droits inhérents du nouvel État sur son territoire maritime tel qu’établi par le droit international.

 L’Avis des cinq experts précise que les peuples autochtones détiennent en vertu du droit international des droits étendus sur leurs terres et territoires ancestraux, mais que ces droits ne constituent pas des droits de souveraineté:

« Ainsi, contrairement à ce qui se produit pour les minorités non-autochtones, le droit international contemporain tend à reconnaître à ces peuples des droits étendus sur leurs terres et territoires ancestraux. Mais, quelle que soit la valeur juridique des textes qui traduisent cette tendance, ils ne vont pas jusqu’à reconnaître à ces terres et territoires un statut séparé de celui du territoire de l’État et ces droits ne s’apparentent en aucune manière à des droits de souveraineté » (par. 3.31).

L’adoption de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones en 2007 n’a pas remis en question cet énoncé. Cette Déclaration contient de nouvelles normes qui reconnaissent des droits très étendus aux peuples autochtones sur leurs territoires ancestraux. Cependant, sa disposition finale, l’article 46 (par. 1) précise que la Déclaration ne peut servir à remettre en question l’intégrité territoriale ou l’unité politique d’un État souverain :

« Aucune disposition de la présente Déclaration ne peut être interprétée comme impliquant pour un État, un peuple, un groupement ou un individu un droit quelconque de se livrer à une activité ou d’accomplir un acte contraire à la Charte des Nations Unies, ni considérée comme autorisant ou encourageant aucun acte ayant pour effet de détruire ou d’amoindrir, totalement ou partiellement, l’intégrité territoriale ou l’unité politique d’un état souverain et indépendant. »

Cette disposition vise autant les peuples autochtones qui vivent dans le Canada actuel que ceux qui vivront dans le Québec indépendant.

Cependant, l’Avis des cinq experts ajoute ce qui suit :  

« Certes, si un ou plusieurs peuples autochtones en venaient à imposer l’existence effective d’un État dans un cadre territorial déterminé au détriment du Canada (ou du Québec, si celui-ci accède à l’indépendance), cet État pourrait acquérir une existence juridique. Mais il tiendrait son existence de son effectivité, renforcée, le cas échéant, par les reconnaissances dont il bénéficierait, mais non d’un droit préexistant appartenant au(x) peuple(s) considéré(s). Le problème se poserait alors, au plan des principes, dans les mêmes termes que pour le Québec lui-même…, mais pourrait être compliqué, concrètement, par la difficulté de déterminer précisément les limites des territoires autochtones. » (par. 3.31).

Une telle situation irait au-delà des termes de la Déclaration des Nations Unies, mais ne serait pas plus contraire au droit international aujourd’hui qu’en 1992. À l’intérieur du Québec indépendant, il est clair que la Déclaration reconnaît aux nations autochtones un droit à l’autonomie substantiel.

Même si, selon l’Avis des cinq experts, le consentement des Premières Nations à l’indépendance du Québec n’est pas requis par le droit international actuel, qui s’en remet à l’effectivité du nouvel État plutôt que sur le droit à l’autodétermination pour fonder sa légalité, ce consentement est hautement souhaitable du point de vue moral et politique. Ce consentement, du moins celui de la majorité des Premières Nations officiellement reconnues par l’Assemblée nationale, est possible à obtenir si des négociations particulières et approfondies sont engagées. Il faut se donner pour objectif de réaliser la souveraineté du Québec en alliance avec les Premières Nations. Un tel objectif est ambitieux mais réalisable.

Paradoxalement, l’Avis des cinq experts, qui est d’une importance historique pour le mouvement indépendantiste, a été commandé sous le gouvernement fédéraliste de Robert Bourassa. C’était l’époque où ce premier ministre, devant les sondages alors favorables à l’indépendance, laissait entendre qu’il pourrait la réaliser. Une fois au pouvoir, Jacques Parizeau cita l’Avis abondamment. Celui-ci est devenu une référence majeure dans la démarche devant mener à l’accession à l’indépendance après le référendum du 30 octobre 1995[3]. Malgré les mises à jour nécessaires, rien de ce qui est survenu depuis 25 ans n’a remis en question fondamentalement le raisonnement de ses auteurs. 

 

 

[1] Franck T., Higgins, R., Pellet, A. Shaw, M. et Tomuschat, C. (1992). «L’intégrité territoriale du Québec dans l’hypothèse de l’accession à la souveraineté», dans Commission d’étude des questions afférentes à l’accession du Québec à la souveraineté, Exposés et études, vol. 1, Les attributs d’un Québec souverain, p. 377-461. Québec : Assemblée nationale. L’auteur de ces lignes était le coordonnateur à la recherche juridique et politique pour la Commission, et responsable de la réalisation de l’Avis.

[2] Une étude spécifique sur le territoire maritime du Québec indépendant a été réalisée par le regretté professeur américain Jonathan Charney pour le compte de la même Commission : Charney, J. (1992a). « The Maritime Boundaries of Quebec », dans Commission d’étude sur les questions afférentes à l’accession du Québec à la souveraineté. Exposés et études, volume 1. Les attributs d’un Québec souverain, p. 493-577. Québec : Assemblée nationale. Cette étude a été publiée dans une revue juridique américaine : Charney, J. (1992). « Maritime Jurisdiction and the Secession of States: the Case of Quebec », Vanderbilt Journal of Transnational Law, 25 (3) 343-428 (1992). Le professeur Charney était une sommité en droit international de la mer, un conseiller juridique de la US Navy et président de la section du droit de la mer de l’American Society of International Law.

Il a conclu, tout comme l’Avis des cinq experts, que le territoire maritime du Québec indépendant serait considérablement plus étendu que celui de la province de Québec. Le Québec indépendant aura normalement droit, comme tout autre État, à une mer territoriale de 12 milles marins et à une zone économique exclusive de 188 milles additionnels, pour un total de 200 milles dans le golfe Saint-Laurent, la baie James, la baie d’Hudson et le détroit d’Hudson au nord du Nunavik. Des négociations avec le Canada seront nécessaires afin de délimiter avec précision les territoires maritimes des deux États souverains qui se partageront ces eaux, notamment autour des Îles-de-la-Madeleine, puisque ces territoires maritimes n’atteignent pas  400 milles marins de part et d’autre.

[3] L’auteur de ces lignes était le conseiller juridique principal de l’équipe de fonctionnaires qui préparait les négociations avec le Canada advenant un résultat favorable à l’indépendance.