Lois spéciales ou exception permanente ?

Un moyen féroce pour mater tout mouvement de contestation d’importance

Les lois spéciales ne sont pas des interventions ponctuelles, con­jonc­tu­relles, avec une portée limitée. Elles sont plutôt des dispositifs politiques structurants au service de la transformation néolibérale de la société québécoise et un outil efficace pour casser le mouvement syndical.

Chaque nouvelle loi spéciale résulte d’une accumulation des dispositions pénales contenues dans les lois spéciales précédentes.

C’est la conclusion à laquelle en arrivent Martin Petitclerc, professeur au Département d’histoire à l’Université du Québec à Montréal (UQAM), et Martin Robert, assistant de recherche au Centre d’histoire des régulations sociales à l’UQAM, qui mènent actuellement une recherche documentaire sur l’historique des lois spéciales au Québec.

Par exemple, l’« originalité » de la Loi 12 (projet de loi 78), adoptée pour mettre fin à la grève étudiante de 2012, tient au fait que les dispositions limitant le droit de manifester ne s’appliquaient pas seulement aux travailleurs et aux organisations syndicales, mais aussi aux non-salariés, à savoir tous les groupes de la société potentiellement contestataires. Pour le reste, la loi reprenait, souvent textuellement, les dispositions des lois précédemment adoptées, elles-mêmes le fruit d’une accumulation au fil des ans.

L’imposition de la Loi 12 a suscité beaucoup de questions chez les deux chercheurs. « C’est un outil de gestion effrayant qui pourrait s’appliquer au mouvement social en général. C’est un moyen féroce que l’État a entre ses mains pour mater tout mouvement de contestation important. »

Cela a été le point de départ de leurs travaux.

Devant le vide documentaire, les chercheurs ont retracé l’ensemble des quelque 41 lois spéciales adoptées par les différents gouvernements depuis 1965, fouillé dans les textes des débats parlementaires, épluché les délibérations du conseil des ministres, effectué de la recherche juridique et réalisé des entrevues avec des dirigeants syndicaux.

« Ce qu’on remarque, c’est qu’il y a une connaissance en vase clos des lois spéciales. Les organisations syndicales, par exemple, connaissent bien les effets de celles qu’elles ont connues, quand elles concernent leur syndicat et leurs membres. Mais il n’y a pas de connaissance générale et globale du dossier », d’expliquer Martin Petitclerc en entretien avec l’aut’journal.

Deux constats se dégagent de leur étude. D’abord, que les lois se sont raffinées au fil des ans et sont devenues toujours de plus en plus complexes.

Ensuite, les chercheurs estiment que, même si des lois spéciales existent partout « où le projet de société néolibérale s’implante, comme au Canada et en Grande-Bretagne, il y a une trajectoire historique particulière des lois spéciales au Québec. »

Ce qui s’explique, selon eux, du fait que, dans les années 1970, les organisations syndicales québécoises sont les plus contestataires et revendicatrices en Amérique du Nord et qu’elles sont étroitement liées au développement des services publics.

« Les centrales avaient un discours de syndicalisme de combat, de lutte des classes, qui s’inscrit directement en opposition avec les transformations de la société québécoise vers une société néolibérale. »

De 1965 à 1980, près d’une vingtaine de lois spéciales visant surtout les secteurs publics sont adoptées, mais non respectées pour la plupart, pas plus que la pluie d’injonctions qui les accompagnent.

En 1972, peu après l’adoption du fameux « Bill 19 », une « loi matraque » qui suspend le droit de grève des travailleurs de la fonction publique et ordonne le retour au travail, les dirigeants des trois centrales syndicales (Louis Laberge, président de la FTQ, Marcel Pepin, président de la CSN, et Yvon Charbonneau, président de la CEQ) sont emprisonnés pour avoir encouragé certains de leurs syndicats à défier des injonctions de la cour. S’ensuit un mouvement de grève spontanée de 300 000 personnes.

Les lois spéciales se cumulent, malgré l’élection en 1976 du Parti Québécois, avec « un parti pris pour les travailleurs ».

Pour les chercheurs, l’histoire bifurque en 1983, sous le deuxième mandat du gouvernement Lévesque, avec l’imposition de la Loi 111. « C’était un contexte de crise économique et le gouvernement voulait régler le déficit, en grande partie sur le dos des employés de l’État, explique Martin Petitclerc. Ils ont ouvert les conventions collectives, décrété des baisses salariales de 20 % et imposé les services essentiels. »

La loi spéciale est désormais envisagée comme un « dispositif-choc », un « coup de force ». La mécanique des lois est orientée pour en faire un outil de répression qui va au-delà des simples amendes. Les mesures pénales sont multipliées, on introduit la culpabilité du syndicat par association, la présomption de culpabilité ; des congédiements et des réductions de salaire en cas d’infraction, la perte d’ancienneté par journée de grève illégale, etc.

« C’est plein d’aberrations dans les textes des lois, comme la culpabilité par association et le fait que les membres de l’exécutif soient responsables des gestes de l’ensemble de leurs membres. Dans certains cas, les syndicats ont dû recommander publiquement de retourner au travail, ce qui a pour objectif de désolidariser l’exécutif syndical de l’assemblée. Les détails des lois vont loin, mais ils ne sont généralement pas toujours appliqués. C’est un outil pour faire peur », explique Martin Robert.

« Ce qu’il faut retenir dans le cadre de nos travaux, c’est que les dispositions extraordinaires de la Loi 111 se retrouveront dans les lois spéciales suivantes. Par exemple, la Loi 160 est, pratiquement, la Loi 111 appliquée au secteur de la santé », indique Martin Petitclerc.

La Loi 160 a été imposée à la suite de deux journées de grève non consécutives des infirmières. Cette loi spéciale est aussi la seule à devenir permanente, sous la forme de la Loi sur les services essentiels, soulignent les chercheurs.

De 1980 à 2000, les lois spéciales se raffinent et seront de plus en plus souvent appliquées au secteur privé. La loi spéciale de 2005, imposée à l’ensemble du secteur public, sous le gouvernement libéral de Jean Charest, est imposée à titre préventif, avant même le déclenchement d’une grève. Autre spécificité, c’est la première fois qu’on retrouve le libellé des conventions collectives imposées à même le texte de la loi.

« Ce qui nous amène à la Loi 12, dont la spécificité est qu’elle s’applique à toute la société. Si on considère que l’histoire a démontré le caractère structurant des lois spéciales comme outil de répression contre les syndicats, publics et privés, les étudiants, puis maintenant les groupes sociaux et tous les citoyens, il y à de quoi s’inquiéter. »

Armes de répression, les lois spéciales ont aussi un effet indéniable sur le droit à la négociation. Elles sont si communes qu’elles font partie du paysage québécois en matière de négociation collective. La preuve ? Après seulement deux jours de grève au printemps 2013 dans le secteur de la construction, les chroniqueurs posaient déjà la question : « À quand une loi spéciale » ?

« Avant les premiers codes du travail au début des années 1940, il y a eu une reconnaissance de la liberté de grève. La grève était alors une liberté fondamentale, sans aucune protection, certes, avec des scabs et de la répression », souligne Martin Petitclerc.

De façon à baliser les conflits de travail devenus carrément dangereux et violents (Asbestos, Murdochville), le Code du travail institue un compromis pour protéger le droit à la négociation collective, y compris dans le secteur public. Seuls les syndicats peuvent déclencher une grève, processus régi par un certain nombre de règles encadrant le processus de négociation collective. Règles qui étaient alors à l’avantage du mouvement syndical.

Le droit de grève, réservé aux organisations syndicales, est balisé et largement limité par le Code du travail, au Québec. À la lumière des travaux des deux chercheurs, il est clair que les lois spéciales sont devenues un dispositif normal de la négociation collective, spécialement en ce qui concerne le secteur public.

« C’est inquiétant parce que, même si dans certaines lois spéciales il y a des gains pour la partie syndicale, il n’en demeure pas moins que ce n’est pas une négociation, et que les lois spéciales ne devraient pas être une façon aussi fréquemment utilisée pour régler un conflit. »

Si les organisations syndicales mènent aujourd’hui des luttes judiciaires sur différents fronts pour faire reconnaître l’inconstitutionnalité des lois spéciales qui briment le droit de grève, Martin Petitclerc indique que, de l’aveu même des dirigeants interrogés, ils ne fondent pas beaucoup d’espoir sur cette avenue. « Parce que la grève n’est pas un droit constitutionnel protégé au Canada, comme c’est notamment le cas en France. Et toute la jurisprudence va en ce sens. »

Pour revenir sur la Loi 12, les chercheurs se disent optimistes par le soulèvement et l’indignation qu’elle a suscités, « une prise de conscience d’une partie de la population par rapport à ce dispositif au pouvoir exubérant. »