La voie diplomatique vers une Ukraine sécuritaire

Ce texte, publié sous le titre « Coming to tems » dans l’édition du mois de mai 2024 du Harper's Magazine, est une adaptation de « La voie diplomatique vers une Ukraine sûre », un article publié en février par le Quincy Institute for Responsible Statecraft.

Plus de deux ans après l'invasion de la Russie, il est de plus en plus clair que l'armée ukrainienne n'est pas capable de reconquérir les territoires perdus au profit de la Russie. Au lieu de cela, sans une aide occidentale continue et massive, les Ukrainiens vont finalement subir une défaite en raison de l'énorme supériorité économique et démographique de la Russie et la poursuite à long terme d'une telle aide ne peut être garantie. Les sanctions n’ont pas ébranlé l’économie de la Russie ni paralysé son effort de guerre. La Russie a corrigé bon nombre des problèmes qui ont affligé ses forces pendant la première année de la guerre et a poursuivi une stratégie d’attrition qui épuise régulièrement l’approvisionnement de l’Ukraine en combattants, vide les stocks d’armes occidentaux et sape la patience politique des États-Unis et de l’Europe. Les tendances actuelles ne sont pas vers une impasse durable, mais vers l'effondrement final de l'Ukraine.

Les États-Unis devraient entamer des négociations dès maintenant. Comme le laisse présager le remaniement du leadership militaire de l'Ukraine au début de cette année et comme les articles de presse sur l'épuisement des troupes ukrainiennes le laissent présager, sa durée pourrait en effet être beaucoup plus courte que ce que réalisent la plupart des analystes occidentaux.

Les soldats sur les lignes de front parlent de déploiements successifs, d’un nombre décroissant de troupes, de réserves russes apparemment inépuisables et d’approvisionnements en munitions en baisse. L'aide occidentale devrait donc être maintenue, car l'alternative serait probablement une situation dans laquelle la Russie dicterait plutôt qu'elle ne négocierait les termes d'un accord. Mais cette aide doit aussi être envisagée non pas comme un moyen d’assurer la victoire, mais comme un moyen de pression dans les négociations.

Les seules conditions viables pour un tel compromis sont que la Russie abandonne ses espoirs de conquérir davantage de territoire ukrainien et de réduire l'ensemble de l'Ukraine à un État client. En retour, l'Occident répond aux préoccupations fondamentales de la Russie quant à sa propre sécurité et fournit une voie vers le rétablissement de relations économiques normales.

L'administration Biden, pour sa part, tente de soutenir la défense ukrainienne dans ce qui est devenu une guerre d'usure, tout en reportant tout dialogue sérieux sur des négociations. L'espoir est que cette stratégie puisse réussir jusqu'à ce qu'au moins après les élections américaines, quand il est probable que soit Joe Biden sera reconfirmé au pouvoir et sera dans une position nationale plus forte pour négocier avec le président Vladimir Poutine, ou soit que l'Ukraine sera le problème de Donald Trump.

Cette stratégie est risquée. La sanglante « impasse » d’attrition sur la plupart des fronts de la Première Guerre mondiale, que plusieurs analystes militaires ont comparée à la guerre en Ukraine au cours de l'année écoulée, s'est terminée dans tous les cas par la victoire d'un camp, tandis que l'autre s'est effondré en raison de l'ampleur de ses pertes, de l'épuisement de l'économie de sa nation, ou des deux.

Dans une guerre d’usure, les chances de victoire sont meilleures du côté de la Russie. Après une brève hésitation, Poutine a reconsolidé son emprise sur le pouvoir. Selon nos informations, la clé de son succès réside dans le fait que si de nombreuses élites russes ne voulaient pas de la guerre, elles sont aujourd’hui déterminées à ne pas la perdre. De plus, la Russie a au moins quatre fois la population et quatorze fois le PIB de l'Ukraine. Les sanctions occidentales n’ont pas réussi à paralyser la capacité de l’économie russe à soutenir la guerre.

Par conséquent, la Russie a été en mesure de surpasser largement l'Occident dans la production d'obus d'artillerie, qui sont essentiels à la guerre d'usure et que la Russie a tiré plus de trois fois d’obus que les Ukrainiens. Elle a également pu acheter d'énormes quantités de munitions à la Corée du Nord et des drones à l'Iran. Les approvisionnements occidentaux en armements ne peuvent que partiellement contrebalancer cela. L'Occident ne peut pas fournir davantage de troupes à l'Ukraine pour compenser les énormes pertes du pays et ses difficultés à prolonger le service militaire obligatoire.

Biden a parlé d'aider à mettre les Ukrainiens « dans la position la plus forte possible à la table des négociations », mais toutes les preuves suggèrent maintenant qu'ils seront en fait dans une position plus faible plus la guerre se poursuivra.

Les sceptiques rétorquent que si le temps joue en faveur de la Russie, celle-ci n’a aucune raison d’accepter un compromis. Mais ce point de vue sous-estime l'écart entre ce que la Russie peut accomplir sur le champ de bataille et ce dont elle a besoin pour assurer sa sécurité nationale au sens large.

Il est tout à fait vrai que la Russie n'a aucun intérêt à geler la situation actuelle, étant donné que les tendances de la guerre suggèrent que, si elle continue à se battre, elle peut rencontrer davantage ses objectifs de guerre, y compris capturer des territoires qu'elle revendique, mais qu'elle ne détient pas actuellement. Elle continuera également à se battre parce que, sans engagement occidental de mettre fin à l'expansion de l'OTAN, la guerre est son seul autre moyen de bloquer une alliance ukrainienne avec les États-Unis ou l'OTAN.

Mais la Russie ne peut raisonnablement espérer soumettre à nouveau la majeure partie du peuple ukrainien, que son invasion a définitivement aliéné. La Russie ne peut pas non plus se prémunir contre une OTAN en expansion et en réarmement sans une intensification militaire massive qui nuirait gravement à son économie civile. Sans un accord avec l'Occident, la sécurité globale de la Russie sera mise à mal, même si elle remporte la victoire sur l'Ukraine sur le champ de bataille.

Poutine a aussi des incitations nationales à s’engager auprès de l’Occident. Sa position pour l'instant est sûre, en particulier après sa répression réussie de la révolte du Groupe de Wagner l'année dernière et sa réélection au printemps. Mais les trébuchements de la Russie au début de la guerre ont suscité des doutes quant à sa compétence parmi les nationalistes russes et ils sont peu nombreux au sein des cercles de l'élite, et en particulier les élites des affaires, à Moscou et à Saint-Pétersbourg, à être satisfaits de la rupture complète dans les relations avec l'Occident produite par l'invasion.

Il y a une réelle chance pour que Poutine commence à perdre de son influence politique s'il néglige les questions nationales fondamentales dans sa poursuite d'une victoire à la Pyrrhus en Ukraine. Comme il devient de plus en plus évident pour le peuple russe qu'il ne perdra pas la guerre, son désir d'une certaine forme de retour à la normalité est susceptible de croître, ce qui va inciter à son tour le Kremlin à s'engager auprès de l'Occident dans un accord plus large.

Quant à savoir si Poutine serait prêt à faire des compromis, la seule façon de le savoir est par des pourparlers, comme même les journalistes de l'establishment américain ont commencé à le reconnaître. Le gouvernement russe a exprimé ses exigences. Ce qu'il nous faut explorer, c'est ce qu'elles signifient en pratique et si Moscou est prête à les modérer.

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Les États-Unis devront faire le premier pas vers des pourparlers et, étant donné que le temps est du côté de la Russie, ils devront assurer à l'avance aux Russes qu'ils sont prêts à accepter certaines conditions de base, en particulier la neutralité militaire de l'Ukraine, dans le contexte d'un règlement plus large.

Tout aussi important, seuls les États-Unis peuvent proposer et mettre en œuvre des arrangements européens de sécurité plus larges qui pourraient persuader la Russie de modérer certaines de ses ambitions spécifiques en Ukraine. Cela est également conforme à une vieille maxime diplomatique selon laquelle si une question particulière résiste à un accord, alors la solution peut être de l'élargir afin de trouver d'autres domaines où le compromis est possible.

Paradoxalement, la question la plus difficile de toutes, celle du contrôle du territoire, est aussi d'une certaine manière la plus facile, puisque l'Ukraine ne peut pas reconquérir militairement ses territoires perdus.

Au printemps 2023, avant la contre-offensive estivale de l'Ukraine, certains Ukrainiens étaient déjà prêts à admettre en privé que, si l'offensive échouait, l'Ukraine pourrait devoir accepter la perte de ces territoires, si l'alternative était des années de guerre et des centaines de milliers de victimes sans véritable perspective de victoire. L'échec de la contre-offensive n'a pu que renforcer ce point de vue.

Cependant, il semble également clair qu'aucun gouvernement ukrainien ne céderait officiellement ces territoires à la Russie. Il semble très improbable qu'une majorité d'Ukrainiens votent en faveur d'un tel référendum, et la réaction des forces ultra-nationalistes lourdement armées serait féroce. La seule réponse est donc celle recherchée à Chypre au cours du demi-siècle dernier : laisser la question territoriale pour les négociations futures, alors que les deux parties promettent de ne pas modifier la ligne d'armistice par la force.

Ces garanties devraient être liées à un ordre de sécurité européen au sens large et inclure des garanties pour la sécurité ukrainienne. Les demandes les plus constantes de la Russie dans ce domaine ont été triples : une garantie juridiquement contraignante que l'Ukraine ne rejoindra pas l'OTAN ; que l'Ukraine impose des limites à ses propres forces armées ; et que l'OTAN ramène ses forces d'Europe de l'Est là où elles se trouvaient en 1997, avant que les anciens États communistes d'Europe de l'Est ne soient invités à rejoindre la coalition.

Accepter un traité de neutralité pour l’Ukraine serait une concession largement symbolique de l’Occident. Les dirigeants des États-Unis et de l’OTAN ont déclaré à plusieurs reprises que l’alliance n’enverrait pas de troupes pour défendre l’Ukraine. Un mois après le début de la guerre, le président Volodymyr Zelensky a déclaré publiquement qu'il était prêt à déclarer la neutralité, parce qu'avant l'invasion russe, il avait demandé aux États-Unis et aux autres gouvernements de l'OTAN de garantir que l'Ukraine serait membre d'ici cinq ans, et ils avaient tous refusé. Dans ces circonstances, continuer à maintenir la possibilité d'une adhésion à l'OTAN est simplement un mensonge et ne vaut pas le sacrifice d'une seule vie humaine.

En ce qui concerne la « démilitarisation » et les limites imposées aux forces de l'OTAN près des frontières de la Russie, un tel accord doit inclure des éléments de réciprocité : des limites vérifiables sur le nombre de troupes et de missiles russes déployés à Kaliningrad, en Biélorussie, dans les régions russes limitrophes de l'Ukraine et dans les zones occupées du pays.

En dehors de l'adhésion à l'OTAN, quelles autres garanties de sécurité l'Occident peut-il donner à l'Ukraine pour dissuader une future agression russe ? Comme dans tout accord international, la recherche de garanties absolues est vaine. La voie à suivre consiste à parvenir à un accord acceptable pour la Russie, tout en faisant clairement comprendre le prix que la Russie paierait si elle violait ses conditions : la reprise des transferts massifs d’armes occidentales à l’Ukraine et la réimposition automatique de sanctions économiques complètes à la Russie.

C’est pourquoi, dans le cadre d’un accord, les sanctions occidentales existantes devraient être suspendues, mais pas abolies. En outre, comme la Russie dépend énormément de la bonne volonté de la Chine et des pays du Sud, il est très important qu'un règlement de paix soit conclu sous les auspices officiels de l'ONU, ce qui augmentera les coûts diplomatiques et économiques de toute agression russe future.

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Moscou n’a jamais défini précisément ce qu’elle entend par « dénazification » de l’Ukraine, qu’elle cite régulièrement comme l’un de ses objectifs de guerre. S'il faut pour cela dicter la composition des futurs gouvernements ukrainiens, c'est évidemment inacceptable.

Toutefois, si la Russie est prête à faire des compromis sur cette question, alors il y a deux manières de la reformuler, et ce sont des choses que l'Ukraine devrait faire de toute façon— et que l'Occident devrait exiger— dans le cadre de la voie de l'adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne.

La première est l'adoption d'une certaine version des lois allemandes interdisant les partis et les insignes néonazis. Cela n'exigerait pas que l'Ukraine élimine des forces comme le régiment Azov, ce qui déclencherait de la violence en Ukraine et pourrait même déclencher une guerre civile. Ce serait toutefois un signe symbolique fort de l'abandon par l'Ukraine du nationalisme qui a fini par caractériser le discours officiel et public des dernières années, comme l'interdiction de l'utilisation de la langue russe dans l'éducation et la culture, la suppression de l'Église orthodoxe russe en Ukraine et l'interdiction des partis d'opposition. Toutes ces politiques sont incompatibles avec les espoirs de l’Ukraine de devenir membre de l’Union européenne.

La deuxième serait d'abroger les lois ukrainiennes qui restreignent les droits linguistiques et culturels de la minorité russe en Ukraine — des lois qui pourraient enfreindre les règles de l'Union européenne sur les droits des minorités. En retour, la Russie devrait mettre fin à sa campagne de russification dans les territoires ukrainiens occupés et fournir des opportunités d'éducation en ukrainien à l'énorme population ukrainienne de Russie (une concession facile pour Moscou, puisque la grande majorité parle russe comme langue maternelle et sont complètement assimilés).

Pourquoi Poutine accepterait-il un tel accord, mis à part le fait qu'il répondrait à certaines exigences clés russes ? Premièrement, parce que, même si la Russie peut conquérir beaucoup plus de l'Ukraine, une telle victoire aura un coût extrêmement élevé. Le siège de Marioupol, qui a duré trois mois en 2022, a culminé avec une victoire russe, mais la Russie a subi de lourdes pertes et la ville a été presque entièrement détruite. Dnipro compte plus de deux fois la population de Marioupol, et Kharkiv plus de trois fois. La Russie régnerait sur les champs de ruines habités par des populations amèrement agacées.

Deuxièmement, le soutien de l’opinion publique russe à la guerre dépend essentiellement de deux croyances, auxquelles certaines déclarations de responsables et de commentateurs occidentaux donnent foi : l’Occident est déterminé à paralyser la Russie en tant qu’État, et les seules conditions de paix proposées par l’Occident impliquent l’acceptation par la Russie d’une défaite totale. Si, par une initiative de paix, l’Occident venait à nier ces perceptions, l’opinion publique russe pourrait se détourner du sacrifice de dizaines de milliers de vies supplémentaires dans une guerre qui ne serait plus considérée comme défensive.

En l’absence d’un accord, Moscou se dirige vers une confrontation à long terme avec l’Occident qui laisse la Russie de plus en plus dépendante de la Chine et avec une influence de moins en moins indépendante dans le monde. La Russie exporte aujourd’hui près de la moitié de son pétrole vers la seule Chine. Le commerce russe avec la Chine a atteint 240 milliards de dollars en 2023, tandis que les exportations russes vers l'Union européenne ont chuté de plus de 80 % depuis le début de la guerre. La Russie dépend aujourd’hui fortement des importations chinoises pour le type de technologie qu’elle importait d’Europe. C'est une chose que les élites russes craignent depuis longtemps et qu'elles n'ont adoptée qu'en raison de ce qu'elles ont fini par considérer comme une hostilité occidentale implacable.

Les mêmes facteurs expliquent pourquoi Poutine n'utiliserait pas un accord de paix en Ukraine comme prélude à une attaque contre l'OTAN : ce qu'il a déclaré à plusieurs reprises et de manière crédible, que la Russie n'a aucune intention de faire. Outre l'absence d'avantages clairs, les limitations militaires russes révélées par la guerre Russie-Ukraine et le risque apocalyptique d'annihilation nucléaire, le résultat serait sans aucun doute un blocus naval occidental à grande échelle, qui limiterait sévèrement les exportations d'énergie russe et porterait le genre de coup économique paralysant que les sanctions occidentales n'ont pas réussi à obtenir.

Plutôt qu'une attaque russe préméditée et non provoquée, la menace réelle d'une guerre directe dévastatrice entre la Russie et l'OTAN vient de l'escalade mutuelle qui suit un affrontement accidentel et involontaire (par exemple, le tir d'un avion de reconnaissance américain ou une collision en mer), et les dangers d'un tel affrontement ne feront que croître plus la guerre se poursuit.

Quant aux Ukrainiens, le général Valery Zaluzhny a reconnu après l'échec de la contre-offensive de 2023 que l'Ukraine devrait passer à la défensive, et Zelensky a été forcé d'accepter cette réalité. Tôt ou tard, les commandants ukrainiens en viendront probablement à la conclusion que, compte tenu des réalités militaires difficiles et inévitables auxquelles ils sont confrontés, la poursuite de la guerre risque une défaite catastrophique.

Dans l’équilibre entre victoire et défaite, un historien de l’Ukraine pourrait aussi penser que, même si un règlement comme celui-ci serait extrêmement douloureux, il représenterait néanmoins une grande réussite ukrainienne, car l’indépendance, la sécurité et une voie occidentale pour 80 % de l’Ukraine renverseraient non seulement les ambitions de Poutine au début de cette guerre, mais aussi les trois cents dernières années de domination russe sur la majeure partie de l’Ukraine.

Ce serait assurément une victoire mitigée, mais elle est encore bien meilleure que ce que l'Ukraine est susceptible de devenir si cette guerre continue : un État croupion dévasté, dépeuplé et tronqué, avec des chances très réduites de devenir un jour membre de l'Union européenne.

L'administration Biden a déclaré que la victoire de l'Ukraine est vitale pour la sécurité de l'Occident, mais elle n'a jamais défini ce qu'elle entend par victoire. Une chose, cependant, devrait être évidente : une victoire qualifiée serait beaucoup mieux que la défaite pure et simple que nous avons de bonnes raisons de craindre si la guerre continue.

La plus grande question de toutes est de savoir si les États-Unis peuvent surfer sur les basques de l'histoire qui traversent l'Ukraine et parvenir à un équilibre stable des pouvoirs en Europe et au-delà. Si nous ne faisons pas preuve d'une telle clairvoyance, nous nous dirigeons très probablement vers un monde dans lequel l'Ukraine deviendra une épave dysfonctionnelle, un Occident faible et divisé devant faire face à des décennies de tension nucléaire avec la Russie, et Washington aura réussi à unir la Chine, la Russie, l'Iran et la Corée du Nord contre nous. Espérons que nos dirigeants ne rateront pas ce test de sagesse politique.